Până la data aderării la UE, România a adoptat acquis-ul comunitar în domeniul controlului financiar, aferent capitolului 28 al Acordului European de Aderare. În perioada premergătoare aderării, România a continuat armonizarea legislației naționale cu acquis-ul comunitar și dezvoltarea infrastructurii instituționale necesare implementării acestuia, în conformitate cu angajamentele asumate prin Acordul European.
În Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din anul 2006 referitor la stadiul pregătirii României în vederea obținerii statutului de membru al UE, pentru capitolul 28, se precizează: „România a adoptat o strategie globală pentru dezvoltarea controlului financiar public intern în concordanță cu standardele și practicile comunitare. CFPI este în curs de implementare, în fază avansată, desfășurându-se în conformitate cu acquis-ul. Controlul financiar preventiv a fost progresiv integrat în sfera responsabilității manageriale.”
Și după aderarea la UE, România trebuie să asigure un management financiar riguros în toate instituțiile publice, transparența și controlul utilizării fondurilor UE, precum și protejarea intereselor financiare ale acesteia.
Pentru promovarea bunei guvernări, în sectorul public este implementat controlul financiar public intern, care include:
- sistemul de control intern/managerial
- auditul intern
- coordonarea și armonizarea centralizată a componentelor menționate mai sus.
”Controlul financiar public intern reprezintă întregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entităților publice, ale altor structuri abilitate de Guvern și dintr-o unitate centrală care este responsabilă de armonizarea și implementarea principiilor și standardelor de control și audit”
Conform Strategiei dezvoltării controlului financiar public intern în România, pentru perioada 2010 – 2013, elaborată de către Ministerul Finanțelor Publice, tipurile de control financiar public intern sunt următoarele:
Auditul public intern, activitate coordonată de Ministerul Finanțelor Publice, este organizat prin:
a) Unitatea Centrala de Armonizare a Auditului Public Intern (UCAAPI) - direcție de specialitate în cadrul MFP, care reprezintă un instrument important pentru crearea şi asigurarea unui cadru unitar în domeniul auditului public intern, în elaborarea strategiei şi a cadrului normativ general, în coordonarea şi evaluarea activităţii de audit public intern la nivel naţional, precum şi de realizare a misiunilor de audit public intern de interes naţional;
b) Comitetul pentru Auditul Public Intern (CAPI), organism cu caracter consultativ, înființat pe lângă UCAAPI pentru a acționa în vederea definirii strategiei și a îmbunătățirii activității de audit public intern, în sectorul public;
c) Structuri independente de audit public intern organizate în fiecare instituție publică, în subordinea directă a conducerii acestora și care, prin atribuțiile lor nu trebuie să fie implicate în elaborarea procedurilor de control intern și în desfășurarea activităților supuse auditului intern.
Structura funcțională de audit public intern constituită într-o entitate publică poate fi: direcție generală, direcție, serviciu, birou sau compartiment. Conducătorul acestei structuri este numit de către conducătorul entității publice, cu avizul UCAAPI. La entitățile publice locale, care nu sunt subordonate altor entități publice și care derulează anual un buget de până la echivalentul a 100.000 EURO, auditul intern se limitează la auditul de regularitate și se efectuează de către structurile teritoriale de audit intern ale Ministerului Finanțelor Publice.
Conform standardelor internaționale în domeniu (INTOSAI GOV 91505), auditorii interni contribuie la continuitatea eficienței și eficacității sistemului de control intern prin evaluări și recomandări și de aceea ei dețin un rol semnificativ în buna desfășurare a controlului intern și reprezintă partea critică a acestuia.
Controlul financiar preventiv, coordonat de Ministerul Finanțelor Publice, este organizat și se exercită în următoarele forme:
a) controlul financiar preventiv propriu (CFPP), este o activitate independentă organizată în cadrul entităților publice, (de regulă, în cadrul compartimentelor de specialitate financiar-contabilă, însă conducătorul entității poate decide extinderea acestuia și la alte compartimente de specialitate) care constă în verificarea sistematică a proiectelor de operațiuni care presupun decizii financiare și/sau patrimoniale. Verificarea privește legalitatea, regularitatea și încadrarea în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz, stabilite potrivit legii, a operațiunilor supuse controlului. Activitatea se exercită prin viză, respectiv prin refuzul de viză. Evaluarea activității persoanei care desfășoară activități de CFPP se face anual - de către conducătorul entității publice, cu acordul entității publice care a avizat numirea - prin calificative, pe baza informațiilor cuprinse în rapoartele auditului public intern și în rapoartele Curții de Conturi, unde este cazul;
b) controlul financiar preventiv delegat (CFPD), se efectuează prin intermediul controlorilor delegați ai MFP, constituiți ca un compartiment distinct (în cadrul UCASMFC – Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control) în subordinea ministrului finanțelor publice. Controlorul delegat este independent de structura managerială a entității publice la care exercită viza. Acesta exercită o reverificare a acelor proiecte de operațiuni considerate ca având un nivel de risc ridicat.
CFPD se exercită la instituțiile publice importante (ordonatorii principali de credite), Trezoreria Statului și pentru operațiunile privind datoria publică, pentru operațiunile finanțate din fonduri externe, precum și la alte entități publice sau persoane juridice de drept privat care gestionează fonduri publice și/sau administrează patrimoniul public sau în cazul unor operațiuni care prezintă risc ridicat. În prezent, sunt 73 ordonatori de credite și structuri din cadrul acestora la care se exercită controlul financiar preventiv delegat. Totodată controlorul delegat are și atribuții de consiliere, formulând în acest sens avize consultative, precum și rolul de a îndruma și monitoriza entitatea în implementarea managementului financiar și a controlului intern.
Controlul financiar preventiv se va integra, în mod treptat, în sfera răspunderii manageriale pe măsură ce controlul managerial din entitățile publice va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor publice (art. 8 alin. 4 din OG nr.119/1999). Integrarea controlului financiar preventiv în sfera răspunderii manageriale și retragerea controlorilor financiari delegați, așa cum a fost solicitată și de Comisia Europeană, se va realiza, în continuare, în baza evaluării efectuate de auditul public intern din cadrul MFP (UCAAPI).
Sistemele de management financiar și control (SMFC) reprezintă totalitatea instrumentelor manageriale, implementate în întregul sector public după principiul ierarhic, care permit asigurarea exercitării controlului asupra operaţiunilor de orice natură. Acest sistem oferă conducerii entității instrumente de monitorizare şi control asupra îndeplinirii în mod adecvat a atribuțiilor de serviciu ale fiecărui angajat din propria instituţie.
Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public, au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public.
Ministerul Finanțelor Publice este autoritatea administrației publice centrale de specialitate care are responsabilitatea elaborării și implementării politicii în domeniul sistemelor de control intern/managerial precum și al gestiunii financiare. Ministerul Finanțelor Publice îndrumă metodologic, coordonează și supraveghează implementarea sistemelor de control intern/managerial, precum și asigurarea bunei gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public6. S-a creat astfel posibilitatea ca un organism specializat, respectiv UCASMFC, să asigure coordonarea sistemelor de management financiar și de control (MFC) prin:
- definirea unei strategii unitare în domeniul MFC;
- elaborarea standardelor de control intern;
- armonizarea normelor metodologice cu implicații financiare prin încorporarea procedurilor de control în vederea asigurării bunei gestiuni financiare a fondurilor și a patrimoniului public;
- coordonarea sistemului de pregătire profesională a specialiștilor implicați în managementul financiar și control;
- dezvoltarea sistemului de raportare a rezultatelor activității de control intern din entitățile publice.
Controlul intern de bază al entităților publice, cuprinde ansamblul tuturor tipologiilor de control intern care pot să funcţioneze în cadrul unei organizaţii.
Conform recomandărilor Comisiei Europene, UCASMFC a elaborat un model general de control intern în baza modelului COSO, reglementat prin OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial. Acest model reprezintă totodată şi criteriile în funcţie de care se evaluează/autoevaluează calitatea sistemelor de control intern din cadrul entităţilor publice, se identifică zonele de risc și direcțiile de schimbare necesare.
Scopul CFPI9, aşa cum este stabilit prin lege este verificarea legalităţii, regularităţii şi conformităţii operaţiunilor, identificând slăbiciunile sistemului de control intern care au generat erorile, gestiunea defectuoasă sau frauduloasă şi propunerea de măsuri de remediere a acestora. Verificările se exercită în următoarele domenii:
- veniturile publice (stabilirea, înregistrarea debitelor și urmărirea încasărilor);
- cheltuielile publice (administrarea și utilizarea fondurilor pentru finanțarea acestor cheltuieli din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele locale, bugetul fondurilor provenite din credite externe, bugetele instituțiilor publice etc.);
- gestionarea fondurilor publice externe, rambursabile și nerambursabile, inclusiv a fondurilor Uniunii Europene;
- veniturile și cheltuielile societăților și companiilor naționale, regiilor autonome și societăților comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar majoritar.
Așa cum au fost prezentați la Conferința organizată de Comisia Europeană cu tema CFPI, termenii ce compun Sistemul de Control Financiar Public Intern, reprezintă în esența lor următoarele:
- sistemul: instituția, angajații, instruirea, metodologia, raportarea, responsabilitățile și sancțiunile;
- controlul: activitățile care supraveghează întregul domeniu al gestiunii financiare și care permit guvernului să controleze toate finanțările;
- financiar: subliniază caracterul financiar (administrativ, de conducere sau bugetar) al activităților ce sunt verificate.;
- public: activitățile de control realizate în sectorul public;
- intern: în cadrul fiecărei entități publice.
CFPI trebuie considerat ca făcând parte dintr-un tot unitar, o largă arie conceptuală a finanțelor publice, care cuprinde pregătirea bugetului național, aprobarea și execuția bugetară, trezoreria, managementul datoriei publice, fiscalitatea, contabilitatea consolidată, raportarea financiară, achizițiile publice și controlul intern (care cuprinde și auditul intern). În legislația din România (OMFP nr. 946/2005) au fost preluate cele 5 elemente ale controlului intern (prezentate în capitolul anterior) și s-au dezvoltat în baza lor un număr de 25 de standarde de management/control intern aplicabile în entitățile publice, după cum urmează:
STANDARDELE DE MANAGEMENT/CONTROL INTERN LA ENTITATILEPUBLICE
- lista standardelor -
- Mediul de control
Standardul 1 - ETICA, INTEGRITATEA
Standardul 2 - ATRIBUŢII, FUNCŢII, SARCINI
Standardul 3 – COMPETENȚA, PERFORMANȚA
Standardul 4 - FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 5 - DELEGAREA
Standardul 6 - STRUCTURA ORGANIZATORICĂ
- Performanţe şi managementul riscului (COSO și INTOSAI GOV - Evaluarea riscului) Standardul 7 - OBIECTIVE
Standardul 8 - PLANIFICAREA
Standardul 9 - COORDONAREA
Standardul 10 - MONITORIZAREA PERFORMANTELOR
Standardul 11 - MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 15 - IPOTEZE, REEVALUARI
- Informarea şi comunicarea
Standardul 12 - INFORMAREA
Standardul 13 - COMUNICAREA
Standardul 14 - CORESPONDENŢA
Standardul 16 - SEMNALAREA NEREGULARITĂŢILOR
- Activităţi de control
Standardul 17 - PROCEDURI
Standardul 18 - SEPARAREA ATRIBUŢIILOR
Standardul 19 - SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 - GESTIONAREA ABATERILOR
Standardul 21 - CONTINUITATEA ACTIVITĂŢII
Standardul 22 - STRATEGII DE CONTROL
Standardul 23 - ACCESUL LA RESURSE
- Auditarea şi evaluarea (COSO și INTOSAI GOV - Monitorizarea)
Standardul 24 - VERIFICAREA ŞI EVALUAREA CONTROLULUI
Standardul 25 - AUDITUL INTERN
Conform aceluiași document: Titlul standardului - precizează domeniul de management la care se referă standardul. Descrierea standardului - prezintă politica entităţii în domeniul la care se referă standardul. Cerințele generale - enunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în vederea respectării standardului. Referințe principale - prezintă actele normative reprezentative, care cuprind prevederi aplicabile standardului.
Acest act normativ are o semnificație deosebită pentru cultura managerială a entităților publice din România întrucât prin respectivele standarde s-a realizat alinierea la bunele practici și la sistemul de valori european în materie de control financiar public intern.
La fel cum se menționează și în reglementările internaționale, aceste standarde de control intern fac referire la o abordare managerială a controlului intern.
Deși controlul intern vizează toate activitățile unei entități, funcțiile financiare sunt totuși, cele primordiale.
De menționat că, în entitățile mici (primării comunale, unități teritoriale ale unor ministere) nu se pot implementa toate aceste standarde de control intern.
Acest lucru ar presupune introducerea unui sistem ideal, care ar necesita costuri prea mari, comparativ cu beneficiile rezultate în urma implementării unui sistem de control riguros (angajaţi cu studii superioare vs angajați cu studii medii).
De exemplu, nu este rezonabil să se solicite conducerii unei entități mici să angajeze suplimentar câțiva oameni pentru a aduce mici îmbunătățiri în fiabilitatea datelor contabile.
Ca și cele stabilite de INTOSAI GOV 9100, conform legislației interne în vigoare, obiectivele de bază ale oricărei entităţi publice pot fi grupate în trei categorii:
Eficiența și eficacitatea funcţionării - cuprinde obiectivele legate de scopurile/misiunea entităţii publice și de utilizarea eficientă a resurselor materiale financiare și umane. De asemenea, tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor entităţii de utilizare inadecvată sau de pierderi datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei, ca şi identificarea și gestionarea pasivelor;
Fiabilitatea informaţiilor interne si externe - include obiectivele legate de ţinerea unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor utilizate în entitatea publică sau difuzate către terţi. În acest sens, se face referire la dezvoltarea și întreținerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare și difuzare a datelor și informațiilor financiare și de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică prin rapoarte periodice.
Conformitatea cu legile, regulamentele și politicile interne - cuprinde obiective legate de asigurarea faptului că activităţile entităţii publice se desfăşoară în conformitate cu obligaţiile impuse de lege şi de regulamente, precum şi cu respectarea politicilor interne și deciziilor conducerii.
În baza prevederilor legale în vigoare, managerii entității (ordonatorii de credite) își asumă responsabilitatea pentru stabilirea obiectivelor la toate nivelele și pentru planificarea bugetului în concordanță cu bugetul alocat. Stabilirea obiectivelor constituie un proces echilibrat, de ”sus în jos” și de ”jos în sus”, în cadrul căruia managerii reflectă prioritățile Guvernului, dar aceștia au și flexibilitatea de a identifica propriile obiective și căile cele mai eficiente de atingere a acestora, cu respectarea plafoanelor bugetare aprobate.
În consecință, sistemul de control intern/managerial vizează:
- obiectivele generale - se particularizează de către conducătorul entității, în concordanță cu activitatea și atribuțiile specifice ale acesteia și se includ într-un document de politică și strategie, aprobat și comunicat întregului personal.
- mijloacele – reprezintă ansamblul resurselor umane, financiare, materiale și informaționale, privite în strânsă legătură cu obiectivele entității. Sistemul informațional – totalitatea operațiilor de culegere, prelucrare, sistematizare, valorificare și transmitere a informațiilor și datelor. Acesta cuprinde atât sistemul informatic cât și procesul de comunicare și informare;
- organizarea – funcția managerială ce se referă la un ansamblu de măsuri, metode, tehnici și operațiuni prin care conducerea entității stabilește componentele procesuale și structurale ale entității în vederea realizării obiectivelor propuse și în conformitate cu anumite principii, reguli, norme și criterii. În cadrul acestei componente se evidențiază procedurile care reprezintă totalitatea pașilor ce trebuie urmați, a metodelor de lucru și a regulilor de aplicat, în vederea executării activităților, atribuțiilor sau sarcinilor. Procedurile pot fi operaționale (privesc aspectul procesual), decizionale (se referă la exercitarea competenței) jurisdicționale (vizează angajarea răspunderii). Procedurile trebuie să fie definite pentru fiecare activitate din entitate, integrate în componentele sistemului de organizare al entității, precizate în documente scrise, simple, complete, precise și adaptate obiectivului specific, actualizate în mod regulat, aduse la cunoștința personalului implicat, bine înțelese și bine aplicate. Pentru exemplificare prezentăm în anexa nr. 9 un model de procedură operațională;
- controlul – constă în compararea rezultatelor cu obiectivele, depistarea cauzelor care determină abaterile constatate, luarea măsurilor necesare cu caracter corectiv sau preventiv.
Concluzionând, controlul intern este un proces desfăşurat de toţi angajaţii entității şi este coordonat de responsabilii tuturor compartimentelor din cadrul unei entităţi, prin procedurile operaţionale de lucru, şi se află în răspunderea managementului general/ordonatorului de credite, care trebuie să îl implementeze și să îl monitorizeze.
De asemenea, controlul intern nu diminuează răspunderea fiecărui angajat, la locul său de muncă şi nici nu încalcă autoritatea exercitării competenţelor personalului de conducere, nici nu se substituie acestuia. Aplicarea procedurilor, politicilor, reglementărilor interne şi luarea deciziilor revine fiecărui angajat în parte. Raporturile de muncă pentru angajaţii care realizează controlul intern sunt stabilite în cadrul entității publice, în aşa fel încât să se îndeplinească mai multe cerinţe: eficienţa controlului, valorificarea maximă a rezultatelor, confidenţialitatea rezultatelor şi menţinerea secretului de serviciu, prevenirea riscurilor şi a disfuncţiilor în activitate.
Pentru o mai bună clarificare a unor aspecte prezentate anterior, redăm pe scurt în tabelul de mai jos, o comparație a componentelor controlului intern, conform modelului COSO ȘI INTOSAI GOV 9100, cu ceea s-a stabilit prin legislația națională în domeniu.
Componentele CI – COSO/INTOSAI GOV 9100 Legislația națională Mediul de control ”o definire clară a responsabilităților, resurse și proceduri adecvate, modalități și sisteme de informare, instrumente și practici corespunzătoare” Evaluarea riscurilor ”un sistem care urmărește, pe de o parte, analizarea principalelor riscuri identificabile în ceea ce privește obiectivele entității și, pe de altă parte, asigurarea existenței de proceduri de gestionare a acestor riscuri” Activități de control ”activități corespunzătoare de control pentru fiecare proces, concepute pentru a reduce riscurile susceptibile să afecteze realizarea obiectivelor entității” Informare și comunicare ”difuzarea internă de informații pertinente, fiabile, a căror cunoaștere permite fiecăruia să-și exercite responsabilitățile” Monitorizare ”o supraveghere permanentă a dispozitivului de control intern, precum și o examinare a funcționării sale”
