Deoarece în anii '90 au avut loc în lume o serie de scandaluri financiare care au scos în evidență un comportament lipsit de etică și transparență al celor care conduceau marile companii, s-a pus tot mai mult în discuție conceptul de guvernanță corporativă, care reprezintă mecanismele după care o companie este condusă și controlată.
Multe dintre afacerile acestor organizații au avut un impact global. Unele dintre ele au distrus definitiv încrederea în bancheri, în centrul financiar istoric american Wall Street şi în bursă.
Aceste evenimente au atras atenţia şi aprecierea managerilor, răspunderea profesioniştilor şi a celor ce reglementează acest domeniu în întreaga lume. În SUA, Congresul a reacţionat prin reforme în domeniul auditului, răspunderii şi conducerii comune, care reprezintă elemente ale bunei guvernanțe.
Respectivele propuneri reprezintă acum legi federale cum ar fi spre exemplu “Legea Sarbanes-Oxley”, care a fost adoptată în anul 2002. Actul normativ a avut repercusiune în întreaga lume, atât prin faptul că standardele proprii au fost aplicate unor companii comerciale străine de pe piaţa americană, cât şi prin faptul că alte naţiuni au studiat prevederile acestuia şi au acţionat în folosul propriu.
Reforma în sectorul privat nu a trecut neobservată de sectorul public, care deține în majoritatea ţărilor o porţiune semnificativă din economie.
Controalele interne puternice în sectorul public au un impact uriaş asupra credibilităţii unui guvern şi a operaţiunilor pe care le derulează. Ele formează mediul de control internaţional în care operează toate naţiunile. Standardele de control intern furnizează un mecanism prin care o naţiune poate obţine o asigurare rezonabilă a faptului că bunurile sale sunt protejate, raportarea financiară este de încredere, iar operațiunile financiare respectă aspectul etic.
Un control intern puternic furnizează asigurare şi încredere pentru naţiunile şi organizaţiile internaţionale cu care o ţară intră în relații, indiferent de domeniu (financiar, economic, politic, social, sau mediu). Utilizarea unor linii directoare comune pentru dezvoltarea unor standarde de control intern puternice, permit naţiunilor să înțeleagă în mod unitar şi să comunice acest nivel de asigurare și încredere altor naţiuni, afaceri şi organizaţii. La rândul său, Parlamentul European a refuzat acordarea descărcării de gestiune Comisiei Europene pentru bugetul comunitar aferent anului 1996 și a cerut stabilirea unei comisii de experți independenți în vederea analizării modului în care acest organism descoperă și tratează frauda, practicile de acordare a contractelor financiare, gestionarea defectuoasă și practicarea nepotismului.
Raportul emis de experții independenți în data de 15 martie 1999, a condus, în ziua următoare, la demiterea Comisiei SANTER. A fost momentul recunoașterii crizei în ceea ce privește gestionarea financiară a bugetului comunitar și lipsa de transparență și responsabilitate a comisarilor din perioada respectivă.
Drept consecință, noua Comisie Prodi, care a urmat Comisiei Santer, a inițiat o serie de reforme și a publicat în martie 2000 „Cartea Albă” a reformelor manageriale în cadrul serviciilor Comisiei Europene, care are la bază:
- ”cultura serviciilor” în cadrul unei culturii organizaționale care presupune existența unor manageri responsabili ce își asumă integral responsabilitățile și dau dovadă de transparență totală;
- o planificare și o programare strategică a activităților prin stabilirea priorităţilor, repartizarea şi utilizarea eficientă a resurselor;
- dezvoltarea resurselor umane, printr-o nouă politică de personal;
- gestiunea financiară, auditul şi controlul care sunt considerate ca elemente fundamentale ale reformei.
În introducerea volumului I din Cartea Albă, membrii Comisiei Prodi au declarat, printre altele:
”Provocările globalizării și ale extinderii viitoare cer o mai bună guvernanță la toate nivelurile, inclusiv în Uniunea Europeană. Toate instituțiile politice europene trebuie să facă față acestei provocări, la fel și Comisia. Ne dorim o administrare publică competitivă în cadrul Comisiei, care să fie capabilă să continue îndeplinirea cu maximă eficiență a sarcinilor impuse de tratate. (…) Lumea din jur se schimbă repede. Comisia însăși se schimbă și, în consecință, aceasta trebuie să fie independentă, responsabilă, eficientă și transparentă și să se ghideze după cele mai înalte standarde ale răspunderii.”
În al doilea raport emis de comisia de experți independenți s-au făcut o serie de recomandări privind integritatea, responsabilitatea și răspunderea în viața politică și administrativă europeană. De asemenea, acestea au vizat codul de conduită, răspunderea colectivă, independența și transparența cabinetelor comisarilor, rolul secretarului general, dreptul constituțional al Comisiei de a furniza Parlamentului informații și documentații complete, corecte și adevărate, rolul președintelui Comisiei în organizarea și în consolidarea răspunderii politice individuale a membrilor săi etc.
Principiile Cărții Albe au determinat schimbarea completă a culturii organizaționale, acestea fiind:
- Deschidere - instituțiile ar trebui să funcționeze într-un mod "mult mai transparent", să practice o comunicare activă și să folosească un "limbaj accesibil" societății civile;
- Participare - calitatea, pertinența și eficiența politicilor UE depind de o largă participare a cetățenilor la toate stadiile, de la trasarea până la aplicarea politicilor.
- Responsabilitate - este nevoie de o clarificare a rolului fiecărei instituții comunitare în procesul legislativ și executiv, de o mai mare claritate și de o responsabilitate sporită din partea statelor membre și a tuturor celor care participă la elaborarea și aplicarea politicilor UE.
- Eficiență - măsurile trebuie să intervină la momentul oportun și la nivelul corespunzător, să se bazeze pe obiective clare și pe o apreciere a viitorului lor impact.
- Coerență - politicile promovate și acțiunile întreprinse trebuie să fie coerente și perfect inteligibile, în contextul în care evantaiul sarcinilor Uniunii s-a lărgit, iar extinderea sa înseamnă o mai mare diversitate.
Reforma Comisiei Europene a constat practic în descentralizarea activităților de control ale direcțiilor sale generale, care s-au aflat anterior în responsabilitatea Controlorului Comisiei.
În acest fel, fiecare Director General a devenit responsabil pentru adoptarea unui control intern în cadrul serviciilor direcției, promovându-se ”răspunderea”. Se poate spune că s-a trecut de la o ”cultură de suspiciune” la o ”cultură de responsabilitate”, unde lucrul cel mai important îl reprezintă îndeplinirea obiectivelor și pentru acest motiv s-a conferit autonomie conducătorilor unităților, care răspund totodată pentru rezultatele administrării fondurilor alocate.
Odată cu intrarea în Uniunea Europeană a noilor ţări membre şi cu alocarea fondurilor către acestea, s-a dorit respectarea principiilor stabilite în Cartea Albă și implementarea unui cadru unitar de control intern în toate entitățile publice, în vederea analizării modului în care sunt acestea administrate.
Astfel, în anul 2006, Comisia Europeană, a elaborat un document de referință care a avut ca scop principal îndrumarea în implementarea cerințelor de control intern și audit intern, care a fost denumit ”Bine ați venit în lumea Controlului Financiar Public Intern (CFPI)”.
Conform unor opinii, printre care și aceea că documentul își are originea în sistemul de control intern adoptat în cadrul Comisiei Europene după reforma implementată prin Cartea Albă, ai cărui piloni au fost, așa cum s-a precizat anterior, gestiunea financiară, auditul și controlul.
În consecință, reiese faptul că s-a trecut de la abordarea veche a controlului intern, la una nouă, care presupune transparență și înțelegerea faptului că orice guvern este nevoit să răspundă față de societatea civilă privitor la desemnarea acestuia pentru colectarea veniturilor și alocarea corectă a cheltuielilor, în numele acesteia.
Având aceeași preocupare, în anul 1999, preşedinţii instituţiilor supreme de audit din ţările Europei Centrale şi de Est, precum şi președintele Curţii Europene a Auditorilor, au adoptat o rezoluţie prin care au făcut diverse recomandări în domenii apreciate ca fiind cruciale pentru integrarea europeană, pe care trebuie să le aibă în vedere aceste instituții, printre care:
- perfecţionarea cadrului legal;
- adoptarea şi aplicarea standardelor internaţionale de audit;
- managementul instituţiei supreme de audit în contextul noilor cerinţe de integrare europeană;
- rolul instituţiei supreme de audit în evaluarea şi dezvoltarea controlului intern în instituţiile publice.
În acest sens, Curtea Europeană a Auditorilor (ECA), în şedinţa sa din 18 martie 2004, a emis Decizia nr. 2/2004, privind modelul de „audit unic (şi o propunere de cadru de control intern comunitar)” ce are ca principiu un sistem de control care trebuie să se bazeze pe o structură în lanţ și care trebuie să obţină rezultate ce sunt înregistrate şi comunicate într-o formă comună.
Pentru realizarea acestui deziderat s-au avut în vedere sarcini şi responsabilităţi concrete pentru autorităţile europene, după cum urmează:
- Parlamentul European şi Consiliul European, pentru aprobarea bugetului Uniunii Europene;
- Comisia Europeană, pentru gestionarea, coordonarea, şi aplicarea sistemelor de control intern;
- Curtea Europeană a Auditorilor, cu rol de auditor extern al sistemelor de control intern;
- Statele Membre, pentru aplicarea şi coordonarea sistemelor de control intern, la nivel central şi local.
Decizia emisă de ECA a avut în vedere următoarele aspecte:
1. Proiectarea unui cadru de control intern prevăzut cu norme şi principii comune, care să poată fi utilizat ca punct de plecare pentru dezvoltarea sistemelor de control existente în țările care urmau să adere la Uniunea Europeană, sau pentru crearea unor sisteme de control noi, în scopul asigurării unui control eficient al fondurilor comunitare;
2. Controalele ar trebui efectuate în mod coordonat, în baza unor norme/standarde comune, evitându-se o dublare a activităţii care este inutilă;
3. Aceste controale ar trebui să se realizeze şi să fie susţinute de documente, să facă obiectul unei informări deschise şi transparente;
4. Normele care reglementează politica şi procesele de control să fie clare şi lipsite de ambiguităţi;
5. Sistemele de control intern ar trebui să fie fundamentate pe un lanţ de proceduri de control în care, la fiecare nivel, să se ţină seama de anumite obiective specifice;
6. Comisia Europeană ar trebui să definească condiţiile minime ale implementării sistemelor de control intern, ţinând seama și de caracteristicile specifice diferitelor domenii de activitate (bugetare);
7. Sistemele de control intern ar trebui să includă mecanisme care să garanteze că se detectează şi se corectează slăbiciunile proprii, precum şi erorile şi neregularităţile operaţiunilor efectuate şi dacă este necesar, să se procedeze la recuperarea sumelor corespunzătoare;
8. Aceste sisteme solicită un echilibru adecvat între costul presupus de verificare a unui domeniu bugetar şi beneficiile aduse de respectivul control;
9. Comisia Europeană în colaborare cu Statele Membre ar trebui să se ocupe de stimularea îmbunătăţirii acestor sisteme de control şi, pe de altă parte, Consiliul European şi Parlamentul ar trebui să fie responsabile de stabilirea relaţiei cost/beneficiu pentru diferitele domenii bugetare;
10. Sistemele de control intern ce deţin anumite norme/standarde şi obiective clar definite ar trebui să constituie pentru Curtea de Conturi Europeană o bază obiectivă pentru evaluarea în timpul auditurilor sale a modului în care acestea au fost concepute şi funcţionează;
11. Deşi multe dintre principiile şi normele propuse sunt deja stabilite, (parţial sau complet), este totuşi necesară dezvoltarea lor în continuare sau chiar înnoirea lor. În acest scop trebuie să se modifice legislaţia şi practicile de lucru, fapt ce va conduce la acceptarea unui angajament considerabil, atât din partea instituţiilor europene cât şi din partea Statelor Membre.
